Interpelacja nr 27044 do ministra finansów w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw

Szanowna Pani Minister!

Sejm rozpoczął pracę nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2860). Projekt ten zakłada wprowadzenie obowiązku przekazywania informacji o schematach podatkowych. W zakresie tym budzi on wiele kontrowersji związanych przede wszystkim z naruszeniem tajemnicy zawodowej zawodu zaufania publicznego, jakim jest zawód doradcy podatkowego; nadregulacją polegającą na przyspieszonym względem wskazywanego jako optymalny wprowadzeniem tego typu regulacji do systemu polskiego. Implementacja dyrektyw unijnych jako przepisów prawa harmonizujących system europejski nie powinna stanowić podstawy dla przeregulowania systemu polskiego. Nie powinna również służyć jako zasłona dla inicjatyw nieznajdujących uzasadnienia wprost w literze dyrektywy, które są propozycjami wysuwanymi na gruncie krajowym.

W związku z powyższym zwracam się do Pani Minister z następującymi pytaniami:

  1. Jakie są powody wychodzenia poza standard minimalny wskazywany w dyrektywie, zarówno co do terminu implementacji przepisów, jak i zakresu normowania (np. art. 86a § 1 pkt 2)?
  2. Czy ministerstwo dysponuje analizą porównawczą standardu minimalnego wskazanego w dyrektywie oraz standardu wskazywanego w przedkładanym projekcie ustawy, który wskazywałby w pełni na zakres nadregulacji? Jeżeli tak, to proszę o jego udostępnienie.
  3. Jak ministerstwo zamierza godzić konstytucyjną zasadę budowy zaufania obywateli do państwa w sytuacji, w której ustawa godzi w zasadę zachowania tajemnicy zawodowej osób wykonujących zawód zaufania publicznego?

Poseł Michał Cieślak

26 października 2018 r.

 

Odpowiedź na interpelację nr 27044 w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw

 

W odpowiedzi na interpelację poselską Pana Posła Michała Cieślaka z dnia 6 listopada 2018 r. nr 27044 w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw, uprzejmie informuję.

Przedmiotowy projekt ustawy (druk sejmowy 2860) wprowadza do polskiego systemu prawa podatkowego obowiązek przekazywania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej informacji o schematach podatkowych. Rozwiązanie wpisuje się w szerszą część dokonywanych w prawie zmian nakierowanych na uszczelnienie systemu podatkowego.

Zanim odpowiem na poszczególne pytania, chcę przedstawić wybrane argumenty przemawiające za słusznością i koniecznością wprowadzenia obowiązku raportowania schematów podatkowych do polskich regulacji.

Wprowadzenie tego rozwiązania stanowi częściową implementację Dyrektywy Rady 2018/822 z dnia 25 maja 2018 r. zmieniającą dyrektywę 2011/16/UE w zakresie obowiązkowej automatycznej wymiany informacji w dziedzinie opodatkowania w odniesieniu do podlegających zgłoszeniu uzgodnień transgranicznych (dalej: Dyrektywa).

Argumentem na rzecz wprowadzenia tego rozwiązania są również wnioski z analizy dotychczasowej praktyki postepowania wybranych podmiotów. Jak już wskazywaliśmy w uzasadnieniu do rządowego przedłożenia przykładowo wskazać można na rozwiązanie wykorzystywane na przestrzeni kilku lat przez szereg podmiotów, a związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w formie spółek komandytowo-akcyjnych. Do momentu pełnego osiągnięcia skutków wynikających ze zmian w prawie podatkowym, które zaczęły obowiązywać z początkiem 2014 r., prowadzenie działalności gospodarczej w tej formie dawało wymierne korzyści podatkowe.

Podejmowanie działań w obszarze agresywnej optymalizacji podatkowej (które były celowe oraz łączyły się z wykorzystaniem sztucznych konstrukcji) prowadzić mogły do radykalnego zmniejszenia obciążeń podatkowych, w tym do braku opodatkowania, mimo osiągania zysków ekonomicznych. Działania takie stoją w sprzeczności z celem przepisów ustaw o podatkach dochodowych, które tworzone były z intencją opodatkowania osiąganych przez podatników korzyści ekonomicznych.

Agresywna optymalizacja podatkowa naraża Skarb Państwa na straty budżetowe. Stosowanie tego typu rozwiązań prowadzi do uzyskiwania nieuzasadnionej przewagi konkurencyjnej, przez co zaburza w istotny sposób warunki równej konkurencji podmiotów gospodarczych. Takie postępowanie musi być traktowane w sposób szczególny. Nakładanie przez państwo podatków i ściąganie dochodów budżetowych jest czynnikiem ściśle powiązanym z suwerennością państwa i z tego powodu powinno podlegać szczególnej ochronie. Wreszcie pamiętajmy, że czynności związane z planowaniem podatkowym nie są wyłącznie prywatną sprawą podmiotów gospodarczych, gdyż dotyczą zobowiązań podatkowych, gdzie stroną jest Państwo.

Naszą intencją jest pozyskiwanie informacji o stosowanych schematach podatkowych na możliwie wczesnym etapie, przy respektowaniu oczekiwań zawodów zaufania publicznego w zakresie tajemnicy zawodowej.

Poniżej przedstawiam odpowiedzi na poszczególne pytania poselskie.

1. Jakie są powody dla wychodzenia poza standard minimalny wskazywany w dyrektywie, zarówno co do terminu implementacji przepisów jak i zakresu normowania (np. art. 86a § 1 pkt 2)?

Plany związane z uchwaleniem krajowych przepisów MDR powstały w MF jeszcze przed ogłoszeniem przez Komisję projektu dyrektywy w tym zakresie. Warto w tym kontekście wskazać choćby na przeprowadzone w październiku i listopadzie 2017 r. konsultacje podatkowe dotyczące założeń krajowych regulacji MDR. Nie jest to zatem przypadek nadimplementacji, a jedynie wypełnienia przestrzeni, której przepisy wspólnotowe nie regulują czyli materii stricte krajowej. Przepisy prawa Unii Europejskiej z zasady odnoszą się do kwestii o charakterze transgranicznym.

Dyrektywa – w tym przypadku dotycząca wymiany transgranicznej informacji podatkowych – nie może ingerować w sprawy stricte krajowe co wyraźnie wynika z treści przepisów samej Dyrektywy (motyw 10 jej Preambuły):

W motywie 10 Preambuły stwierdzono: „(…)Państwo członkowskie może przedsięwziąć dodatkowe krajowe środki sprawozdawcze o podobnym charakterze, jednak wszelkie informacje zebrane dodatkowo względem informacji podlegających zgłoszeniu zgodnie z niniejszą dyrektywą nie powinny być automatycznie przekazywane właściwym organom innych państw członkowskich. Informacje takie mogłyby być udostępniane na wniosek lub z własnej inicjatywy zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami.”

Może jedynie regulować sprawy istotne dla jednolitego rynku i w tym zakresie odnosi się do wymiany informacji o schematach optymalizacyjnych między krajami członkowskimi w zakresie w jakim te schematy zawierają komponent transgraniczny. Natomiast wprowadzenie obowiązku raportowania schematów krajowych jest świadomą i suwerenną decyzją polskiego rządu i nie ma na celu ani implementacji Dyrektywy, ani tym bardziej nie wykracza poza jej standard. Celem wprowadzenia raportowania schematów krajowych jest ochrona dochodów budżetowych pochodzących z podatków polskiego Skarbu Państwa. Samo wdrożenie Dyrektywy oznaczałoby, że zbieramy i przekazujemy innym państwom członkowskim informacje o schematach optymalizacyjnych, które ich dotyczą i mogą przez to powodować ubytek ich dochodów budżetowych. W rezultacie chronilibyśmy w istotnej mierze potencjalne ubytki dochodów budżetowych innych państw. Natomiast naszym zadaniem jest ochrona dochodów budżetowych Polski i dlatego zdecydowaliśmy się wprowadzić obowiązek raportowania schematów krajowych obok wymaganego przez dyrektywę raportowania schematów transgranicznych.

Z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości nie ma też żadnych argumentów na rzecz odmiennego traktowania na gruncie prawa krajowego podmiotów korzystających z transgranicznych bądź krajowych schematów podatkowych.

Działania legislacyjne uszczelniające system podatkowy powinny być stosowane do wszystkich podmiotów, bez względu na ich rezydencję podatkową w równym stopniu. Skutek w postaci strat budżetu państwa jest działaniem podmiotów działających w sytuacjach czysto krajowych jak i transgranicznych. Przy czym w dyskusji nad stosowaniem nowych rozwiązań również do sytuacji wyłącznie krajowych, należy pamiętać o rozwiązaniu polegającym na stosowaniu obowiązków informacyjnych do kwalifikowanych korzystających – tj. zastosowanym w ustawie progu de minimis. Kwalifikowanym korzystającym (co ma znaczenie w sytuacji krajowego schematu podatkowego) jest w szczególności podmiot, którego przychody lub koszty albo wartość aktywów w rozumieniu przepisów o rachunkowości, ustalone na podstawie prowadzonych ksiąg rachunkowych, przekroczyły w roku poprzedzającym lub w bieżącym roku obrotowym równowartość 10 000 000 euro. W ten sposób ograniczamy ewentualne obowiązki administracyjne do podatników, którzy dokonywać mogą istotnych kwotowo transakcji.

Co do terminu implementacji to Dyrektywa zakłada obowiązek jej transpozycji do dnia 31 grudnia 2019 r. Jednakże należy pamiętać, że Dyrektywa wymaga wymiany określonych informacji podatkowych, które powinny być na określonych Dyrektywą warunkach zbierane przez państwa członkowskie. W 2019 r. prowadzić będziemy prace legislacyjne związane z wdrożeniem rozwiązań prawnych w celu automatycznej wymiany z państwami członkowskimi zebranych informacji o transgranicznych schematach podatkowych. Warto również wskazać, że Dyrektywa przewiduje obowiązek retrospektywnego raportowania schematów podatkowych. Zgodnie z jej art. 8ab ust. 12 „Każde państwo członkowskie przyjmuje niezbędne środki w celu zobowiązania pośredników i właściwych podatników do przekazywania informacji na temat podlegającego zgłoszeniu uzgodnienia transgranicznego, w odniesieniu do którego dokonano pierwszej czynności służącej jego wdrożeniu w okresie między dniem wejścia w życie [tj. 25 czerwca 2018 r. – przyp. MF] a datą rozpoczęcia stosowania niniejszej dyrektywy”. Ze względów konstytucyjnych kluczowe jest zatem jak najszybsze implementowanie Dyrektywy do krajowego porządku prawnego, w zakresie zbierania określonych dyrektywą informacji podatkowych, tak aby okres, którego dotyczy retrospektywne raportowania był jak najkrótszy, tj. pół roku zamiast półtora roku, gdyby przepisy wchodziły w życie w najpóźniejszym dopuszczonym Dyrektywą terminie.

2. Czy ministerstwo dysponuje analizą porównawczą standardu minimalnego wskazanego w dyrektywie oraz standardu wskazywanego w przedkładanym projekcie ustawy, który wskazywałby w pełni na zakres nadregulacji? Jeżeli tak to proszę o jego udostępnienie.

Zgodnie z zasadami prowadzenia prac legislacyjnych, w przypadku transpozycji unijnego aktu prawnego, Ministerstwo Finansów przygotowało tabelę zgodności oraz odwróconą tabelę zgodności. Jest to „analiza porównawcza” przepisów Dyrektywy 2018/822 i projektu ustawy.

Przedmiotowe dokumenty dostępne są na stronie internetowej Sejmu - druk sejmowy 2860 (str. 546 i 583): http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/9060A2C883ED1DE4C12583130069CECC/%24File/2860.%20cz%20I.pdf

3. Jak ministerstwo zamierza godzić konstytucyjną zasadę budowy zaufania obywateli do państwa, w sytuacji w której ustawa godzi w zasadę zachowania tajemnicy zawodowej osób wykonujących zawód zaufania publicznego?

Kwestia ochrony zachowania tajemnicy zawodowej osób wykonujących zawody zaufania publicznego jest istotnym atrybutem wykonywania tych profesji. Zrozumiałe jest więc, że zagadnienie zakresu ochrony tajemnicy zawodowej może budzić kontrowersje i wątpliwości. Z tych powodów, w ramach przeprowadzonych konsultacji podatkowych w październiku 2017 r., zadaliśmy pytania dotyczące tajemnicy zawodowej (sekcja 5 konsultacji). Zgłoszone uwagi i stanowiska podmiotów biorących udział w otwartych konsultacjach oraz opinie zebrane w ramach konsultacji publicznych oraz uzgodnień międzyresortowych nad projektem ustawy (wrzesień 2018 r.) zostały przeanalizowane oraz wykorzystane w pracach legislacyjnych.

Choć tajemnica zawodowa jest ważnym komponentem wykonywania zawodów regulowanych, to zakres stosowania tej tajemnicy może, a w niektórych sytuacjach powinien podlegać dyskusji. Warto wspomnieć o obowiązującym już ograniczeniu zachowania w tajemnicy faktów i informacji, z którymi doradca podatkowy zapoznał się w związku z wykonywaniem zawodu. Obowiązek zachowania tajemnicy nie dotyczy informacji udostępnianych na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz.U. z 2016 r. poz. 299 i 615) – w zakresie określonym tymi przepisami.

Istnieją zasady poufności, których złamanie narusza istotę zaufania pomiędzy podmiotem wykonującym zawód regulowany a jego klientem. Do tej kategorii należą wszystkie sprawy osobiste, rodzinne, cywilne, karne, karne skarbowe oraz związane z obroną interesów klienta w postępowaniu administracyjnym, podatkowym czy sądowo-administracyjnym, a także – w pewnym zakresie – z doradztwem dotyczącym zastanego stanu rzeczy. Tych zagadnień nie dotyczą przepisy wprowadzone omawianym projektem. Niemniej jednak doradztwa podatkowego zmierzającego do unikania opodatkowania i osiągnięcia korzyści podatkowych, zwłaszcza gdy są to korzyści zaplanowane nie można traktować na równi z wymienionymi sprawami prywatnymi. Doradztwo zmierzające do obniżenia wpływów podatkowych może godzić w istotne interesy budżetowe państwa. Nie jest to sprawa prywatna, ale związana z obowiązkiem publicznoprawnym o istotnym charakterze.

Dodatkowo, bardzo poważnie zostały przygotowane rozwiązania systemowe ustawy wprowadzającej nowy obowiązek informacyjny o schematach podatkowych. Zgodnie z ustawą promotor, któremu przysługuje tajemnica zawodowa (np. doradca podatkowy czy adwokat) będzie zobowiązany do przekazania Szefowi KAS informacji o schemacie podatkowym (innym niż standaryzowany) tylko wówczas, gdy klient (korzystający) zwolni go z obowiązku zachowania tej tajemnicy. Na przykład, klient chce, aby obowiązek raportowania wykonał jego doradca i w tym celu zwalnia go z tajemnicy, podobnie jak w przypadku, gdy doradca składa w imieniu klienta deklarację podatkową, gdzie też są ujawniane władzom tajemnice tego klienta – np. obroty, koszty itp. Jeżeli korzystający nie zwolni promotora lub wspomagającego z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej, wówczas obowiązek raportowania schematów przechodzi na korzystającego.

Natomiast w przypadku schematu podatkowego standaryzowanego promotor będzie przekazywał informację bez danych identyfikujących korzystającego oraz innych uczestników schematu podatkowego. Taki schemat może być wdrożony u wielu podatników bez zmiany założeń, a więc jego opis nie pozwala na zidentyfikowanie podatnika (to pewien abstrakcyjny schemat intelektualny mający zastosowanie jako rozwiązanie ogólne, a nie jako rozwiązanie problemu specyficznego dla konkretnego podatnika). Również w tym przypadku nie dojdzie zatem do naruszenia istoty tajemnicy zawodowej.

Pragnę również dodać, że Ministerstwo Finansów przygotuje objaśnienia podatkowe z udziałem zainteresowanych stron (w tym przedstawicieli zawodów zaufania publicznego). Wyjaśnią one zasady postępowania dla prawidłowego stosowania nowych obowiązków. W celu wydania objaśnień przeprowadzamy konsultacje społeczne (https://www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/konsultacje-podatkowe „Zawiadomienie o rozpoczęciu konsultacji podatkowych w sprawie raportowania schematów podatkowych (MDR)”).

W związku z powyższym, w mojej ocenie przyjęte rozwiązania nie godzą w konstytucyjną zasadę budowy zaufania obywateli do państwa. Działania te powinny raczej przyczynić się do wzmocnienia równych zasad konkurencji oraz wyeliminować lub znacząco ograniczyć niepożądane praktyki w obszarze prawa podatkowego. Działania takie – poprzez brak pobłażania dla podmiotów nadużywających przepisy prawa podatkowego – powinny przyczynić się do budowy poczucia sprawiedliwości wśród obywateli.

Podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów
Filip Świtała

Warszawa, 27 listopada 2018 r.

http://sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/interpelacja.xsp?documentId=51AD83EB9527DB39C1258335004CE134&view=6